رگولاتوری چیست و چه حوزه هایی را در بر می گیرد؟

موسسه و یا نهاد رگولاتور براساس قانون جهت حصول اطمینان از انطباق با مقررات قانونی و نیل به مقاصد شکل می گیرد. یک موسسه مستقل دولتی یا غیردولتی دارای اختیار قانونی برای اعمال اختیارات مستقل در برخی حوزه های فعالیت و در یک مقوله صلاحیت تنظیمی یا نظارتی است که معمولا بر مبنای قانون شکل می گیرد.

با اجرای اصل 44 قانون اساسی و خصوصی سازی در صنعت پتروشیمی که از این پس بعنوان یک سازمان توسعه ای در صنعت پتروشیمی کشور ایفای نقش خواهد کرد، ایجاد یک نهاد رگولاتوری برای نظارت بر روابط حاکم میان شرکت های دولتی و بخش خصوصی ضروری است. این نهاد باید بصورت مستقل برای تبین تعرفه ها ، مقررات، ارائه خدمات بهینه و بدون تبعیض و مستمر به مشتریان بر اساس قانون در کنار سازمان های دولتی تشکیل شود .

رگولاتوری موضوعی است که در روزهای اخیر در سطوح مختلف سازمان و صنعت  به کرات به بحث و تبادل نظر گذاشته می شود و هر جا صحبت از نقش جدید شرکت ملی صنایع پتروشیمی است،  از اصطلاح " رگولاتوری" سخن به میان می آید.

شاید پرسیده شود که رگولاتوری چیست و چه حوزه هایی را در بر می گیرد؟ به طور کلی رگولاتوری در لغت به معنی کنترل و هدایت بر پایه قاعده، اصل، روش یا قانون است. به عبارتی توجیه یک سازوکار برای کارکرد دقیق است. بنابراین به طور اختصار میتوان گفت که موسسه و یا نهاد رگولاتور براساس قانون جهت حصول اطمینان از انطباق با مقررات قانونی و نیل به مقاصد شکل می گیرد. یک موسسه مستقل دولتی یا غیردولتی دارای اختیار قانونی برای اعمال اختیارات مستقل در برخی حوزه های فعالیت و در یک مقوله صلاحیت تنظیمی یا نظارتی است که معمولا بر مبنای قانون شکل می گیرد .

 حیطه مسئولیت وفعالیت موسسات رگولاتوری

•     امور انرژی ، امور آب

•     تنظیم مالی ، تنطیم بانک ها

•     ایمنی غذائی ،ایمنی وسلامت شغلی وسلامت عمومی

•     تنظیم امنیت سایبری

•     تنظیم و پایش آلودگی

•     تنظیم کالاهای درمانی

•     ارتباطات راه دور

•     مقررات وسیله نقلیه وخودرو

•      و ....

 هدف و فلسفه وجودی رگولاتوری ، قانونمند سازی شرکت های عرضه کننده خدمات:

رگولاتوری در واقع، قانون نظارت و کنترل شرکت ها (بعنوان مثال شرکت های یوتیلیتی)، با هدف تامین منافع عمومی است. در این راستا منافع عمومی و از جمله منافع همه ذینفعان حکم می کند که:

1- این شرکت ها موظف هستند که خدمات خود را به مشتریانی که در حوزه خدماتی آنها قرار داشته و می توانند از عهده پرداخت هزینه این گونه خدمات برآیند، بدون تبعیض و به صورت ایمن و قابل اطمینان عرضه کنند.

2- در صورت عدم ارائه خدمات در حد قابل قبول، نهاد رگولاتوری می تواند طبق قانون و مقررات تصویب شده ، شرکت عرضه کنده خدمات را جریمه نقدی کرده و حتی آن را رد صلاحیت (ابطال مجوز فعالیت شرکت) کند.

3-     این شرکت ها باید از سلامت مالی قابل قبول برخوردار باشند و با سندسازی و پنهان کاری های مختلف مبالغ بیش از حق واقعی خدمات ارائه شده دریافت نکرده و یا در حق جامعه و مردم اجحاف نکنند.

4- هزینه های ناشی از بازدهی نامناسب حاصل از فرسودگی و فن آوری های قدیمی که از محل ذخیره استهلاک بازسازی نشده است، تلفات بین راهی و غیره و نیز هزینه های ناشی از سوء مدیریت به حساب مصرف کنندگان منظور نشده و از مردم اخذ نگردد.

5-سود معقولی برای سرمایه منظور شود، به طوری که در صورت ضرورت به سرمایه گذاری های جدید موجب علاقمندی سایر سرمایه گذاران شود.

در واقع، وجود یک قانون برای فعالیت موسسه رگولاتوری همانند وجود یک توافق نامه قانونی میان دولت (حکومت) و شرکت های ارائه کننده خدمات مربوطه است، که بر طبق آن شرکت ارائه کننده خدمات متعهد      می شود که خدمات خود را به صورت ایمن، قابل اطمینان و بدون تبعیض و برابر تعرفه ارائه دهد. در مقابل، دولت یا موسسه رگولاتوری نیز متعهد است تا تعرفه های مربوط را بر اساس تمام هزینه های مشروع و بر حق این شرکت ها به گونه ای محاسبه کند که شامل سود معقولی برای آن ها باشد. این گونه توافق در متون مربوطه، به عنوان یک پیمان نظارتی شناخته شده است.

اگر این شرایط و قیمت ها واقعا برای بخش خصوصی توجیه اقتصادی نداشته باشد، باید با ارائه اسناد و مدارک و مذاکره با سازمان رگولاتوری نسبت به اقناع آن اقدام کند. بدیهی است که یک سازمان رگولاتوری مسئول و قانونمند نیز به طور معمول اقدامات خود را به نوعی انجام می دهد و تعرفه ها را به نوعی تعیین می کند که در شرایط لزوم سرمایه گذاری، انگیزه و رغبت گذاری در این حوزه فراهم شود.

 فلسفه وجودی و ضرورت وجود رگولاتور در حوزه پتروشیمی

 قبل از شروع خصوصی سازی در حوزه پتروشیمی، حاکمیت و اجرا در اختیار دولت و بطور مشخص در اختیار وزارت نفت و شرکت ملی صنایع پتروشیمی بود و به طور طبیعی روابط فیمابین وزارت نفت و شرکت ملی صنایع پتروشیمی از طریق قوانین و مقررات داخلی و درونی این دو نهاد دولتی تنظیم می شد .

با ورود بخش خصوصی به حوزه ی اجرایی در صنعت و خروج کامل شرکت ملی صنایع پتروشیمی از حوزه اجرایی و تولید، به طور طبیعی تنظیم روابط و مقررات بین حاکمیت و اجرا و همچنین بین فعالین بخش خصوصی در حوزه پتروشیمی به منظور جلوگیری از آثار انحصارات طبیعی باید از طریق یک رگولاتور غیر ذی نفع و در عین حال مرکب از بخش حاکمیت و اجرا صورت پذیرد.

در ابتدای تاسیس رسالت و ماهیت شرکت ملی صنایع پتروشیمی براساس دو مولفه تمرکز و انحصار شکل گرفت و توسعه صنعت پتروشیمی در زمان قبل و بخصوص بعد از انقلاب بر اساس همین دو عامل ادامه پیدا کرد و به رشد و شکوفایی رسید.

در زمان دولت نهم و دهم و همزمان با آغاز خصوصی سازی ها، شرکت های پتروشیمی بدون توجه به دو عامل انحصار و تمرکز، به بخش های مختلف کشور که به نوعی برآمده از سیستم های دولتی بودند (خصولتی ها) واگذار شدند. در روند خصوصی سازی صرفاً تغییر در مالکیت شرکت ها صورت گرفت و سازمان ها بدون توجه به دو عامل انحصار و تمرکز به صورت سلیقه ای عمل کرده و هر کدام به صورت جزیره ای رفتار کردند. در ماهیت سهامداری و مالکیتی، روابط براساس سود و حوزه اقتدار تعریف شد. به تعریف دیگر و ساده شرکت های پتروشیمی دیگر همچون گذشته اجباری بر حفظ ارتباط زنجیره وار با سایر شرکت های ندارد و تا زمان نیاز ارتباطی با یکدیگر ندارند. از طرف دیگر شرکت ملی صنایع پتروشیمی نیز ساختار خود را از دست داده و نتوانسته روابط و ضوابط فیمابین آنها را برقرار کند. بنابراین ایجاد یک نهاد رگولاتور برای نظارت بر روابط شرکت­ های دولتی و خصوصی در جهت اجرای اصل 44 قانون اساسی در کشور ما ضروری بنظر می رسد.

در این راستا بنظر می رسد زیرساختهای قانونی لازم برای تشکیل رگولاتوری در صنعت پتروشیمی با استفاده از مفاد فصل نهم قانون اصل 44 (تسهیل رقابت و منع انحصار) وجود دارد، اما تحقق این امر با استفاده از ظرفیت ها و پتانسیل های موجود در این قانون، نظیر مفاد ماده 59 آن، میسر است.

بر این اساس، ماده 59 قانون سیاستهای کلی اصل 44 می گوید: "شورای رقابت می تواند در حوزه کالا یا خدمتی خاص که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است، پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم کننده بخشی را برای تصویب به هیئت وزیران ارائه و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی خود در حوزه مزبور را به نهاد تنظیم کننده بخشی واگذار کند."

  ذکر این نکته ضروری است که رگولاتوری نظام تنظیم و حفظ منافع و مصالح ملی عرضه و مصرف کننده است و با شورای رقابت متفاوت است. نظام رگولاتوری با وضع و تدوین مقررات ، در مورد تعرفه ها تصمیم گیری و بر آنها نظارت دارد. اما شورای رقابت سیستم عرضه و تقاضا در مورد کالا و خدمات بازار رقابتی و غیر انحصاری را هموار می کند.

قیمت گذاری غیر اصولی که منافع ذی نفعان و ملت را ملحوظ نمی کند، نبود ارتباط روان و شفاف بین شرکت­ ها و متقاضیان صرفه جویی مصرف سوخت، عدم وجود بازار باثبات و دارای انحصار طبیعی، نبود بازار مالی شفاف، موثر و بارقابت و بدون تبعیض، همینطور تحمیل همیشگی تلفات ناشی از فرسودگی تاسیسات تولید و شبکه انتقال و سوء مدیریت به مردم و مشتریان را می توان از جمله دلایل نیاز به ایجاد نهاد رگولاتور خواند.

 وظایف کلی رگولاتوری صنعت پتروشیمی

1.  تهیه و تنظیم مقررات و لوایح لازم به منظور تعریف و تنظیم رروابط بین بخش حاکمیت و اجراء

2. تنظیم روابط بین بخشهای مختلف اجرا

3.  نظارت بر حسن اجرای مجموعه مقررات وضع شده در این حوزه

در این راستا لازم است ابزارهای مورد نیاز رگولاتور و ترکیب هیئت عالی رگولاتوری مشخص شود تا فرایند وکارکرد این نهاد در کشور و محدوده قدرت آن شامل وظایف، نوع ونحوه نظارت ، استقلال و سازمان آن مورد مطالعه وسپس به تصویب قانونگذار برسد.

 ابزارهای پیشنهادی مورد نیاز رگولاتور

-   تجمیع کلیه اختیارات دستگاههای دولتی در حوزه پتروشیمی و تفویض آن به سازمان رگولاتوری از طریق نمایندگان حاکمیت در رگولاتوری

-  تقویت جایگاه تشکل های صنفی به منظور تجمیع و وحدت آراء بخش خصوصی در حوزه رگولاتوری و از طریق نمایندگان حوزه اجراء در رگولاتوری

 ترکیب پیشنهادی هیئت عالی رگولاتوری

-  بالاترین مقام اجرایی حاکمیت در امور پتروشیمی

-  دبیرکل انجمن صنفی مربوطه (نماینده بخش خصوصی)

-  سه نماینده از مدیریت های برنامه ریزی ، تولید و صنایع پائین دستی NPC

-  دو نماینده از حوزه های تولید و طرحهای بخش خصوصی

  شایان ذکر است در کشورهایی مانند آمریکا، کانادا، آلمان، ترکیه و کشورهای دیگری سازمان های رگولاتوری پذیرفته شده است. البته طبق مطالعات موردی در ایران تنها در مخابرات رگولاتوری ایجاد شده است  که آن هم با ایرادات و اشکال های در ساختار شکل گیری همراه بوده است.

 رگولاتوری در آمریکا

• رگولاتوری آمریکا بیش از 80 سال بصورت کمیسیون فدرال نیرو در 1930 برای هماهنگی در توسعه فدرال هیدروپاور وابسته به هیئت وزیران تاسیس شد. در 1935این کمیسیون به یک موسسه رگولاتوری مستقل توسط ریئس جمهور انتخاب وتوسط مجلس سنا تایید شد.

•  کنگره در 1977 قانون سازمان وزارت انرژی را با هدف یکپارچگی امور انرژی تصویب کرد ولی کنگره تاکید داشت کمیسیون فدرال رگولاتوری انرژی مستقل باقی بماند در نتیجه وزارت انرژی فاقد قضاوت قانونی اداره امور شد.

• قانون 2005 قدرت این کمیسیون را دراعمال جریمه اخلال در بازار برق وگازطبیعی را بسط داد.

•  رییس جمهور وکنگره نمی توانند تصمیمات کمیسیون را ملغی کنند.

 تشریح کارکرد کمیسیون رگولاتوری آمریکا:

•  اخذ قدرت اجرایی از قانون نظارت بر شرکتهای همگانی مصوب مجلس ملی یا ایالتی

•  ساختار شامل مدیر عامل ، کمیسیونرهای قضایی،اقتصاد و مالی - انتصاب آنها توسط دولت یا مدیر عامل که کارمند دولت نباشند.

•  تصمیمات کمیسیون لازم الاجراست ولی قابل طرح در دادگاه تجدید نظر(بدون ورود به مباحث فنی)

•   با دستور حکومتی پروژه هایی از فرایند مستثنی می شوند.

•   در یوتیلیتی هایی که مشتریان مالک هستند مجاز به خروج از حیطه نظارت

 فرایند و کارکرد کمیسیون ها در آمریکا:

• اجرای قوانین،نظارت وپیگیری تصمیمات کمیسیون سالانه یا فصلی

• تجزیه وتحلیل درخواست شرکتها برای تغییر تعرفه های سالانه

•  برگزاری جلسه دادرسی نیمه دادگاهی بررسی پرونده ها

•  رسیدگی به شکایات مشتریان توسط کارشناسان

•   تایید هزینه های یوتیلیتی وتعیین درآمد و تعرفه ها

•   تعیین پرتفوی عرضه انرژی – سرمایه گذاری در تجدید پذیرها

•   صدورمجوز ساخت یوتیلیتی جدید آزمون مشروعیت هزینه ها

•   نظارت بر کارایی انرژی- استاندارد وکیفیت خدمات

•   نطارت بر فرایند صدور اوراق بهادارشرکت های یوتیلیتی

•    استقلال مالی کمیسیونها – از شرکت ها یا مراجعین ومصرف کنندها

 رگولاتوری در کشورکانادا:

•  خش امور رگولاتوری نفت وگازومنابع طبیعی کانادا گزارش سالانه از روند نفت ، گازطبیعی وصنعت فراورده های نفتی در کانادا وآمریکا فراهم می کند .

• هیئت ملی انرژی یا موسسه رگولاتوری مستقل خطوط لوله ،سیستم انتقال برق ، صادرات و واردات گاز طبیعی ، صادرات نفت وزمین های مرزی ومنطقه دریایی که تحت پوشش استان نیست تنظیم می کند

• هیئت حفاظت منابع انرژی در آلبرتا در 1931برای احتراز از سوزاندن گاز همراه شکل گرفت ودر بین سالهای 1939تا1945 احیاء شد

 رگولاتوری در ترکیه وبلغارستان:

• در بلغارستان کمیسیون دولتی مقررات انرژی وآب متشکل از 13 عضو، رییس ودوقائم مقام مسئول وضع مقررات مستقل ونظارت بر خدمات انرژی به مصرف کنندگان از راه مناسب ،بهینه ، ارزان وپیوسته است

• در ترکیه مرجع رگولاتوری بازار انرژی کلیه فعالیت های در بخش انرژی را با اختیارات مالی واداری وحقوقی مستقل کنترل ونظارت می کند ومسئول وضع مقررات مستقل است . دعوا علیه تصمیمات این هیئت در عالی ترین دادگاه اداری میسر است

• موسسه تنظیم کننده برق برزیل یک سیستم قدرتمند رگولاتوری دولتی مرتبط با وزارت معادن وانرژی می باشد

در پایان ذکر این نکته ضروری است که در حال حاضر تنها دارایی و پیکره اصلی صنعت پتروشیمی، سرمایه های انسانی و مجموعه مدیران توانمند این صنعت است. بنابراین شرکت ملی صنایع پتروشیمی با استفاده از ظرفیت و توان موجود در مجموعه این مدیران توانمند می تواند نسبت به ایجاد نظام رگولاتوری اقدام کند و همچون گذشته روابط و ضوابط فیمابین شرکت ها را به خوبی برقرار کند.

منبع: نفت ما